山水林田湖草是一个共同生命体。4月10日，中华人民共和国自然资源部正式挂牌，把以前资源概念中单调的矿产资源上升为矿产、山水林田湖草等资源，这标志着我国在践行“绿水青山就是金山银山”的理念和统筹山水林田湖草矿等自然资源系统治理和监管方面迈出了里程碑式的一步。

在新的监管体制下，自然资源已不再单单是资源，而是上升为有“身价”的“资产”，由自然资源部来行使全民所有自然资源资产的“所有者”职责。那么，在自然资源合理开发利用与保护方面，存在哪些迫切需要解决的核心关键问题和主要矛盾？从法律的角度和律师的视觉能够提供怎样的支持和服务？这是每位自然资源领域专家尤其是专业律师需要认真思考和解决的课题。近日，中国矿业报记者采访了国内知名矿业经济学者、北京市雨仁律师事务所高级合伙人牛丽贤博士。

牛丽贤是资源产业经济学博士、法律硕士、高级经济师，现任北京市雨仁律师事务所一级合伙人、并购重组部主任，具有相对丰富的自然资源领域法律服务经验，曾任北京矿产地质研究院地质产业研究所所长。她深耕矿业10多年，一直致力于矿产资源与地质产业发展的战略研究，参与及主持过的并购重组案件金额超过30亿元，在国家级核心报刊上公开发布文章80余篇、出版专著一部，获得有色金属工业科技奖2项，在国内外矿业经济研究领域具有较大影响力。尤其是她创建的《牛博士矿业观察公众微信平台》，在业内具有很高的知名度和影响力。

牛丽贤博士

中国矿业报：多年以来，在一些人眼里，简单地把开发与保护对立起来，片面认为资源开发必将破坏生态。那么，开发利用与保护真的是一对不可调和的矛盾吗？

牛丽贤：过去，的确在很多人的潜意识中，资源的开发利用特别是矿产资源的开发利用就意味着消耗和破坏，而资源保护则意味着禁止资源的开发利用。按照这样的逻辑，仿佛自然资源的开发利用与自然资源的保护是截然对立的行为，二者之间存在不可调和的矛盾。

事实上，这种看法是不科学、不理性、不公正的。《经济学解说》（经济科学出版社，2000年出版）将“资源”定义为“生产过程中所使用的投入”，这一定义很好地反映了“资源”一词的经济学内涵。资源从本质上讲就是生产要素的代名词，通俗地讲，能够被人类开发利用、具有使用价值的物品才能被称之为资源。大自然中的山脉、水体、森林、草原、矿物、土地等，因其能够被人类发现和开发利用，给人类社会的发展提供源源不断的生产和生活要素而被定义为自然资源。一座山、一汪水、一片林、一方草、一个矿，如果不能被人类发现和所用，就不能称其为自然资源，不具备我们探讨和研究的价值。

既然是自然资源，就是要为我所用的，对自然资源进行保护的终极目的还是在于更有效、更合理地开发利用。两者之间不但不存在矛盾，还是目标与手段的关系。所以，厘清自然资源开发利用与自然资源保护的关系，是我们解决现实中存在的各种自然资源相关矛盾和问题的根本前提和基础。

中国矿业报：节约资源是中国的基本国策。而节约资源必须要通过科学和合理开发利用来实现。您认为如何来定义和实现自然资源的合理开发利用？

牛丽贤：国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略。事实上，不仅能源资源如此，其他自然资源也是如此。只有把节约放在首位，科学开发、合理利用，才能保证永续发展。

同时，我们还要清醒地认识到，合理是一个既主观又抽象的概念，不同的人站在不同的立场上，对同一事物的合理性会做出截然不同的判断。以矿产资源开发利用为例，对于矿主来讲，经济效益最高的开发利用方式，就是最合理的。对于矿权所在地的矿政管理部门来讲，在核定的矿权范围内，不越界开采，不造成资源浪费和生态环境破坏，不发生安全生产事故，就是合理的。对于过去的国土资源部而言，在矿产资源合理开发利用的考量方面，既要考虑矿产资源的经济效益，还要考虑社会效益和生态环境效益；既要考虑当下矿产资源的开发利用价值，还要考虑子孙后代的可持续发展。但现实中一个矿床的开发，往往会对与其相依相随的山体、林木、草场、河流、湖泊、海洋等其他自然资源的利用造成影响。对于新成立的自然资源部来说，在考虑一个矿床的合理开发利用时，站位会更高，考量的因素会更全面、更系统，既要考虑矿产资源开发本身的合理性，还要考虑矿床赋存地上和周边的山体、林木、草场、河流、湖泊、海洋等其他自然资源的综合利用效能。

我个人以为，自然资源的合理开发利用应当从空间和时间两个维度系统分析，寻求最佳方案。首先，从空间维度上，做到一定的空间范围内，达到所有自然资源的综合开发利用的效益最佳，又能坚守国家资源安全保障底线，那就是合理的。目前，许多地方采取“一刀切”的办法，将自然保护区内所有的矿山都关闭，所有的采矿权和探矿权都撤销，即便是一些基础性、公益性的地质调查活动也被禁止。这种做法是否值得商榷？这样的做法是否会给本来已经日益严峻的矿产资源供需形势雪上加霜，威胁到国家矿产资源安全？能否对保护区内具有成矿前景、可形成矿产战略储备基地的地区进行保护性和适度的地质调查活动，来夯实国家资源家底？在我国有不少“点上开发，面上保护”边开发矿产资源、边进行生态修复的成功案例，这些成功的经验是否值得总结、学习和推广？其次，从时间维度上，做到当代人利益和后代人利益兼顾，不涸泽而渔，就是合理的。从时间序列上做好安排，尽量做到既能满足当代人的现实需求，保证国家战略安全，又不损害后代人生存发展对自然资源的需要，实现永续发展。

中国矿业报：怎样才能实现对自然资源的保护？

牛丽贤：人类对不同自然资源的利用方式、自然资源本身的可再生能力，以及资源的稀缺程度等因素决定了对不同类别的自然资源保护的要求和方式不同。此外，至关重要的一点，在自然资源的开发利用方面，往往不能脱离主权的概念，一定是站在一个主权国家的立场上，从保障一个主权国家自然资源可持续利用的角度来考虑自然资源的保护。

仍以矿产资源为例，探讨自然资源的保护。人类对矿产资源的利用由来已久，无论是能源矿产还是金属矿产、非金属矿产，都具有三个主要特点，即在地壳中分布不均匀性、相对稀缺性和相对于人类历史而言的不可再生性。而其中仅少数矿产资源，如铁、铜、铝、金、银、铅等可以被循环利用，多数矿产只能被一次性利用，利用意味着消耗和存量的减少。世界上几乎没有一个国家能够在矿产资源的开发利用上实现自给自足。矿产资源的保护，对于矿产资源的可持续开发利用具有非常重要的意义。对矿产资源的保护，可以通过限制某些矿种在一定区域和时间范围内的开发、矿产地储备、矿产品储备、提高资源的二次利用率等多种手段来实现。

其他自然资源的保护，遵循同样的法则，以资源的可持续开发利用为导向，结合资源本身的特点，确定适当的保护措施。切记，保护不等同于不用。比如，有些林地和草场，只要不是在生态条件极其恶劣的地方或者是特别稀缺的树种，不存在用完即不可再生或不可修复的情况，便可以一边开发利用，一边通过种植修复的方式实现自然资源的保护。

此外，在一些自然保护区中，赋存着价值极高的贵金属或有色金属，而对于这些金属资源的开发利用，仅需要“破坏”相当有限的区域内的树木，且等资源开发完毕后，还可以进行修复。这种情况下，不宜以保护自然资源之名，放弃这些高价值的矿产资源的开发利用。

中国矿业报：作为一名自然资源专业服务领域律师，在自然资源领域将有何作为？

牛丽贤：依法治国是治国安邦的基本方略。伴随着自然资源部的组建，自然资源领域的法律服务机会将大幅增加。无论从政府监管的方面，还是从相关自然资源开发企业方面，都将面临许多新的法律问题，需要专业律师协助解决。

从政府法律服务角度，至少存在以下几个方面的需求：一是在立法层面，国家需要一部统领自然资源管理的根本大法——《自然资源法》，以及以此法为依据，制定出台相关的下位法、规章、地方性法规等。具有丰富实战经验的专业律师可以在国家立法层面出谋划策，帮助政府和立法机构做好立法研究工作。二是在法规实施方面，律师可以协助有关政府管理部门，进行相关法规的法律培训、法律咨询，以及在实施过程中发生的行政案件的代理诉讼。三是在自然资源确权方面，律师可以提供相关法律尽职调查，发表第三方意见。四是在自然资源开发利用与保护规划方面，律师可以从合规性角度，给予专业的法律意见。五是在自然资源开发利用监管核查方面，律师可以协助执法部门，进行合规性审查。

从企业法律服务角度，也存在很多新的需求，比如自然资源开发利用相关的法律咨询、侵权诉讼代理、自然资源开发权被依法注销、灭失涉及的赔偿代理、企业并购重组、破产清算等等。

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。全面推行依法治国，必须坚持严格执法。如今，我国正在构建一套全方位、立体化的科学有效的权力运行制约和监督体系，作为专业律师，在这方面应大有所为。□