多年来，由于国土资源执法监察职责边界不清晰，在井下越界开采的发现和查处方面，国土资源系统特别是矿政管理部门“心有余而力不足”，因此而被追责甚至判刑的不在少数。

事实上，这种对国土资源主管部门胡乱“贴标签”、想当然问责现象，在很多地方的事故调查处理中早已是司空见惯，见怪不怪了。

现如今，这个久背不起的“黑锅”，国土资源主管部门终于可以抛下了。

2016年12月27日，国土资源部办公厅在给山西省国土资源厅《关于矿山井下越界开采发现职责有关问题的复函》（国土资函【2016】2128号）中明确指出，根据《矿山安全法》、《煤炭法》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（国务院446号令）等相关规定，矿山企业存在越界开采行为的，应由相关部门依法责令停产整顿和处罚；发现越界开采构成违法采矿的，应当通报国土资源主管部门，由国土资源主管部门依法进行查处。该《函》还特别指出，《国土资源执法监察巡查工作条例》（国土资发【2009】27号）第十一条明确了国土资源主管部门执法巡查应当发现的违法行为类型，不包括井下越界开采行为。国土资源主管部门没有日常下井检查的资格和职能。

详细内容如下

这个“黑锅”早就不应该背了

——关于国土资源主管部门对矿山井下越界开采发现职责的思考

□本报记者 王琼杰

长期以来，矿山企业井下越界开采像一把达摩克利斯之剑，时刻悬挂在各级国土资源主管部门头上。矿山企业不出事故则罢，一旦出了事故，只要其存在越界开采行为，当地的国土资源部门必然首当其冲受到责任追究，有的甚至还被追究刑事责任。

现如今，对于这个久背不起的“黑锅”，国土资源主管部门终于可以抛下了。

2016年12月27日，国土资源部办公厅在给山西省国土资源厅《关于矿山井下越界开采发现职责有关问题的复函》（国土资函【2016】2128号）中明确指出，根据《矿山安全法》、《煤炭法》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（国务院446号令）等相关规定，矿山企业存在越界开采行为的，应由相关部门依法责令停产整顿和处罚；发现越界开采构成违法采矿的，应当通报国土资源主管部门，由国土资源主管部门依法进行查处。

该《函》还特别指出，《国土资源执法监察巡查工作条例》（国土资发【2009】27号）第十一条明确了国土资源主管部门执法巡查应当发现的违法行为类型，不包括井下越界开采行为。国土资源主管部门没有日常下井检查的资格和职能。

职责边界不清 屡背“黑锅”

可以说，多年来，由于国土资源执法监察职责边界不清晰，在井下越界开采的发现和查处方面，国土资源部系统“深受其害”，因此而被追责甚至判刑的不在少数。

在今年的全国国土资源工作会议上，辽宁省国土资源厅厅长王桂芬颇感委屈地说，去年底，国家安监总局通报了葫芦岛一起煤矿安全生产事故问题，认为省国土资源厅“违规发放采矿许可证”和“越界开采”。安监部门的理由似乎很充足：“你是发证机关，又是处罚机关，安全出了问题，肯定得把你挂上……”

窥一斑而知全豹。事实上，这种对国土资源主管部门胡乱“贴标签”、想当然问责的现象，在很多地方的事故调查处理中早已是司空见惯，见怪不怪了。而更不能忽视的是，有相当一部分国土资源主管部门似乎也把发现井下越界开采当成自己分内之事，虽然为此而遭受多种责难和委屈，但也不愿意据理力争，用法律来为自己“开脱”。

“是不是有小偷，警察就一定要被问责？”王桂芬厅长的疑问和担忧，不仅真实反映出了广大国土资源系统尤其是执法监察一线干部职工的呼声，也折射出全国国土资源系统在有关部门查处涉及有井下越界开采行为的矿山安全事故过程中所遭受到的不公正待遇。

其实，对国土资源主管部门究竟应该在井下越界开采的发现查处中扮演什么角色，担负什么责任的问题，中国矿业报一直以来都十分关注。早在2008年8月19日，中国矿业报记者就以《越层超界：矿政管理的一块“心病”》为题，对越界开采存在的危害，以及在越界开采的查处中，尤其是发生安全事故矿山存在有越界开采行为的，国土资源部门该负什么样的责任等进行了全面调查剖析。

毋庸置疑，越界开采是矿山企业的一个毒瘤，尤其是煤矿企业，越界开采很容易导致重特大安全事故的发生。而担负着发现和打击非法违法采矿活动职责的地方国土资源主管部门，也往往因“失职渎职”、“监管不力”而被问责。在过去的煤炭黄金十年期间，持续火爆的煤炭市场致使越界开采层出不穷，而屡禁不止的越界开采又在一定程度上引发了煤矿安全事故的发生。这一恶性循环的后果最后大都由国土资源主管部门来“埋单”。

究其原因，就是国土资源主管部门对井下越界开采的执法边界没有确定，在法理上缺乏权威的说法。尤为关键的是，矿山事故调查组成员中有安监、纪检、检察、工会等相关部门，却往往没有国土资源主管部门，这不仅不利于对事故原因的彻底查明，也把国土资源主管部门置于任人宰割的境地。所以，一旦查明发生安全事故的矿山企业存在越界开采行为，在事故调查中缺乏话语权的国土资源部门必然成为“替罪羊”。如果国土资源主管部门对事故调查结论和责任认定存在异议而加以辩解，相关部门又会以“态度不好”等为由“罪加一等”。久而久之，备感委屈而又诉说无门的许多地方放国土资源主管部门逐渐形成了逆来顺受、听之任之的漠然意识。只要辖区里发生矿山事故，就只有等着挨处分的份儿了。

某省前几年对一起煤矿事故的调查处理就很耐人寻味。该省国土资源厅发现该矿存在越界开采等违法生产问题后，进行了及时查处，并对其上报的相关手续给退了回去。这家小煤矿发生瓦斯爆炸事故后，当地的有关部门对省国土资源厅主管领导进行问责时，因这位领导不服而进行了辩解，最后跟下面的矿管处长一样受到行政记大过处分，而该省工信厅（负责全省煤炭行业管理的煤炭管理办公室设在该厅）的主管厅领导则是记过处分，下面主管处长是记大过处分。事故调查组给出的理由很简单：思想认识不到位，工作态度不诚恳。

手段方法欠缺 发现难

对井下越界开采行为的发现和制止，不仅在法理上不能完全归于国土资源主管部门头上，而且在实际操作中也让国土资源主管部门勉为其难，很难去发现和制止。

俗话说：工欲善其事，必先利其器。可国土资源主管部门手中缺乏的正是强制性“利器”。按照现行的《矿产资源法》及实施细则规定：“超越批准的矿山范围采矿的，责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不退回本矿区范围内开采，造成矿产资源破坏的，吊销采矿许可证，依照刑法第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任”。“超越批准的矿区范围采矿的，处以违法所得30%以下的罚款”。这样的规定不仅对利欲熏心的小煤矿主没有多大的震慑力，而且对国土资源主管部门来说，也没有赋予多大的执法空间和强制性手段。

“我们没有强制性措施，又没有必要的设施和检查手段，还缺乏相应的监管人员，不仅发现难、制止难，而且查处起来也很难。”对超层越界开采，国土资源主管部门表现出的不仅更多的是无奈，还有时常受“夹板气”而带来的满腹委屈，“一出矿难，事故调查组不听国土资源管理部门的意见，就妄自下发结论——因国土资源部门监管不力，致使煤矿长期超层越界开采，最终导致事故发生，把责任一股脑儿都推到了国土资源部门头上，我们冤不冤啊！”

对国土资源主管部门来说，解决超层越界开采这一顽症，缺乏的不仅仅是利于制止、查处的有效“利器”，还有因手段、装备落后和人员不足所造成的发现难瓶颈。特别是煤矿企业，发现起来更难。

众所周知，煤矿是井下开采，隐蔽性极强，而且是动态性的，今天越界胡乱采一通，明天就可能退回来，然后再打上密闭墙，现场很难看出什么痕迹。要想抓现行，最有效的办法就是派人蹲矿驻守，随时下井检查。这对国土资源主管部门来说，几乎是无法实现的事情，根本不可能对每个矿山都派1个人来实现24小时不间断监管。还有一个办法就是安装监控系统，对每个矿山的每一个采掘工作面都安装上闭路电视监控系统，进行24小时监管。但这又涉及到费用问题，这么一大笔费用由谁出，国土资源主管部门负担不起，矿山也绝不会花钱给自己穿小鞋，自己来监督自己。退一步讲，就是安装了这套系统，谁来维护，谁来监督设备的正常运行，日常的维护加起来也是一笔不小的数目。

采掘工程图纸上不标注显示，现场又经常遭到破坏，日常监管又没有必要的设备和人员，国土资源主管部门要想及时发现超层越界开采活动无疑是盲人骑瞎马，难上加难。可以说，为了发现和查处超层越界开采活动，国土资源主管部门尽管是费了九牛二虎之力，但收效甚微。有时尽管好不容易发现了超层越界开采活动，却又因权力所限、执法手段乏力而无法进行有效惩处。

依法行政保平安

法无授权不可为，法定责任必须为。依法行政，尽职尽责，做到既不失职又不越权，是全面推进依法治国、建设法治政府的具体表现。最近，国土资源部办公厅专门针对矿山井下越界开采发现职责有关问题给出权威说法，不仅明确了国土资源主管部门发现井下越界开采职责，澄清了地方政府及相关部门在这方面的模糊认识，也为地方各级国土资源主管部门在查处井下越界开采活动中如何依法行政、履职尽责提供了指南。

事实上，对矿山企业尤其是煤矿井下开采实行动态实时监管，防止其越界开采、超能力生产等违法行为，其他相关部门不仅在法理上有明确规定，而且还有十分完备的监控措施和设备，与国土资源主管部门相比，更有诸多优势和便利条件。前些年，山西省原来对超层越界开采活动的发现、查处就曾经采取过部门联动的新举措。他们利用当地煤炭或安监部门在煤矿安装的井下监控系统，来监管煤矿井下的采掘生产活动，发现越界开采行为后及时通报当地国土资源主管部门，收到了很好效果。但好景不长，这个全新而又事半功倍的举措由于多种原因而半途而废。

“现在为了加强煤矿安全监管，许多地方的煤炭或安监部门都在煤矿上安装了闭路监控系统，这些部门的手段和设备都比我们先进，能随时监督煤矿井下的一举一动，超层越界开采活动也自然逃脱不了他们的眼睛。原来省里让这些部门来负责监管超层越界开采活动，发现后及时通知国土资源主管部门来进行处理。可后来这些部门为了逃避事故责任，把超层越界开采活动全部压给了国土资源部门。”山西省国土资源部门的一位领导曾十分无奈地说：“部门为了自身的利益，各自为政，不能形成合力，一定程度削弱了这方面的监管。”

这位领导的分析不无道理。据了解，近年来，为了加强对煤矿的安全监督管理，许多地方政府都明确规定，要求所有煤矿必须安装监控系统，否则不许复工生产。在政府的强力推动下，全国各地的许多小煤矿都安装上了监控系统。这无疑给煤矿安上了一个“天眼”，监控系统不仅能随时监测到井下各个工作地点的瓦斯浓度、风量大小情况，还能监测到生产工艺、设备运行状况，超层越界开采活动自然也尽在掌控之中。如果地方政府能通盘考虑，部门联动，完全可以借助这套监控系统来实施对超层越界开采活动的有效监督，并实现及时发现、及时查处。同时，由地方政府组织、相关部门牵头的矿山安全大检查活动经常不断，也利于及时发现井下越界开采等违法行为。特别是煤矿企业，除复工前必须通过相关部门的验收外，在重大节日期间也要接受检查，而每月的安全例行检查也是必不可少。这种动态的定期的拉网过筛式的下井检查验收，更容易发现问题并及时责令矿山企业限期整改。

“既然超层越界开采活动容易造成重大事故发生，那从安全角度考虑，地方政府及煤炭和安监部门有责任来监管超层越界开采。不能总放马后炮，等煤矿发生事故后，才说煤矿有超层越界开采活动，然后再来追究国土资源主管部门的责任。这是不负责任的做法。”山西省一位国土资源所的所长曾这样对中国矿业报记者建议说。

所以说，对越界开采活动的发现和打击，必须打破条条框框的藩篱，跳出“头痛医头脚痛医脚、就安全抓安全”的怪圈，建立和完善部门联动机制和共同责任机制。各相关部门要“行其政令，行其政事”，守土有责，利用可以利用的一切设备，做到情况互通无误，发现超层越界开采及时向国土资源主管部门通报，就可以从源头上杜绝超层越界开采活动，减少和防止事故隐患，从而从根本上杜绝和减少事故的发生。□