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矿产资源立法对矿产资源资产核算的影响研究
发表时间:2020-10-22 来源:中国矿业网

法治是国家治理体系和治理能力的重要依托,自然资源相关法律是构建国家自然资源治理体系和提升治理能力的重要基础。基于经济社会发展和资源环境形势,我国开展生态文明建设,加强资源环境立法、完善资源环境管理工作不断推进。目前,我国的经济社会发展已经进入新的阶段,矿产资源的国际形势、国内形势发生变化,矿业环境也发生了重大变化。矿产资源立法是矿产资源管理体制改革的重要内容,基于矿产资源立法,完善矿产资源资产核算制度是新时代依法调整矿业社会关系的需要。本文基于1986年3月的《中华人民共和国矿产资源法》,1996年8月的第一次修正、2009年8月的第二次修正,以及《中华人民共和国矿产资源法(修订草案)》(2019年12月,征求意见稿)的相关内容,分析立法与修法对矿产资源资产核算的影响。目前,基于自然资源立法角度研究自然资源核算的文献较少,现有文献主要基于党和政府的报告、相关制度文件和会议精神,研究领域主要集中在矿产资源资产管理和自然资源资产负债表的编制。法律是调整自然资源关系的重要内容,基于自然资源立法是完善自然资源核算体系的重要方面,本文分析《矿产资源法》立法中相关法律条款在调整矿产资源关系对矿产资源核算的要求,为构建矿产资源核算的结构和内容提供依据。

  一、矿产资源立法涉及的资产核算内容分析
  本文基于矿产资源资产核算框架分析我国《矿产资源法》立法相关核算的条款,总则部分对矿产资源核算的对象、核算的主体、核算的范围等进行了明确。在我国《矿产资源法》中明确规定“矿产资源属于国家所有”,并确定“国务院代表国家行使矿产资源的所有权,国务院自然资源主管部门具体履行矿产资源所有者职责”。“国务院自然资源主管部门会同有关部门负责全国矿产资源保护、勘查、开采、矿区生态修复的管理和监督工作”。相关条款明确了自然资源部受托管理矿产资源,履行所有者职责,对矿产资源开展资产核算。
  1.1 矿产资源管理的统计核算与储备制度
  在矿产资源立法中,提出了“国务院自然资源主管部门编制全国矿产资源规划,县级以上地方人民政府自然资源主管部门会同有关部门编制本行政区域内的矿产资源规划”。自然资源部作为自然资源主管部门,需要根据国家经济社会发展和资源安全的需要,制定全国矿产资源规划,需要明确我国的自然资源状况,进行矿产资源统计核算。在立法中进一步提出要建立“矿产资源储量管理制度、矿产资源统计制度”,建立基于国家宏观规划和经济社会发展决策支撑的矿产资源统计核算是适应这些要求的具体核算活动。立法进一步提出“县级以上人民政府、自然资源主管部门应当会同统计主管部门定期公布矿产资源统计数据”“对各种形式与形态的自然资源进行统计”,确立了我国由县级及以上人民政府及其主管部门自然资源部/厅/局分级实施矿产资源资产核算制度的体系。
  1.2 矿产资源所有权责任的资产核算
  矿产资源所有关系是构成矿业法律关系的最基本内容。在矿产资源立法中,“国务院自然资源主管部门出让矿业权”“国家实行矿业权有偿取得和矿产资源有偿开采制度”。矿产资源法对于探矿权和采矿权实行登记转让制度,“矿业权探矿权人、采矿权人应当按照国家规定的标准,分别缴纳探矿权占用费、采矿权占用费”。同时,为调节矿产资源开采活动而规定“开采矿产资源应当依法缴纳资源税”。矿业权费用体现国家所有者权益,资源税是国家对矿产资源开发利用进行调节活动的一种方式。国家设立矿业权,并对矿业权让度的法律权利和责任的规定,明确了矿产资源核算的起点,以及矿业权产生、让度、实现过程核算的所有权基础。
  1.3 矿业权的资产核算
  “维护矿产资源国家所有权和矿业权人合法权益”。我国将矿业权分为探矿权和采矿权,探矿权是依据矿产资源特点确立的法律关系,是调节矿产资源勘查活动的法律关系;采矿权是矿产资源所享有的开采、利用、收益和管理的权利,是调节开采活动的法律关系。日前印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》就扩大要素市场化配置范围、促进要素自主有序流动、加快要素价格市场化改革作了安排。在《矿产资源法》修订草案(征求意见稿)立法原则中,也强调“市场配置、公开公正”,规定了矿业权的变更、续期、转让、抵押、灭失等权利义务的变更。
  1.4 矿业资源负债核算
  在《矿产资源法》修订草案(征求意见稿)中,提到了矿区生态修复、法律责任问题,明确了各相关主体的责任和义务。近日《国务院办公厅关于印发自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》进一步对此作了明确规定。相关法律条文和通知明确了矿产资源修复的责任义务,这解决了当前自然资源负债核算中的主体责任问题。在编制自然资源资产负债表中,矿区修复、法律责任应该作为区域矿产资源计量负债的组成部分是由矿产资源法律确定。因此,在开展矿产资源核算、编制矿产资源资产负债表时,应当明确体现对矿产资源负债的核算。相关内容解决了当前关于编制自然资源资产负债表是否需要核算负债,以及负债核算的依据问题。
  二、矿产资源立法对矿产资源资产核算体系的影响分析
  矿产资源法律是对矿业社会活动进行调节的基本规范,矿产资源核算是为满足矿产资源管理需要,反映矿产资源自然状态和社会关系,根据矿产资源立法过程中相关矿产资源核算的论述,分析总结来探讨矿产资源核算结构与内容。矿产资源核算包括矿产资源的国民经济统计核算(包括矿产资源储备核算)、矿产资源国有资产核算、矿产资源的会计核算。其中相关内容分析如下所述。
  2.1 基于监督管理责任的统计核算研究
  矿产资源立法中涉及到矿产资源统计,要求建立矿产资源统计制度。矿产资源开发利用是国民经济活动的重要组成部分,相关主管部门行使监督管理权力。在国民经济核算中,矿产资源作为重要的生产要素,对矿产资源开展流量核算和存量核算,反映矿产资源静态存量状况和动态变化过程,以服务于国民经济宏观决策的资源安全。
  开展矿产资源的国民经济核算应注意:一是参照国际经验,国际上的SEEA2012核算体系已经对矿产资源核算的账户分类和方法作了阐述,建立我国的矿产资源核算体系应该注意与国际体系的接轨与整合,也要体现我国矿产资源管理实践要求;二是与国民经济核算相统一,矿产资源统计核算应该作为国民经济核算体系中的一部分,其相关账户设置、方法体系、分列与汇总要能够与国民经济核算保持一致。
  2.2 基于所有者受托责任开展政府的自然资源资产核算
  矿产资源归谁所有是矿产资源法律关系的起点。我国法律规定矿产资源归国家所有,国务院代表国家行使矿产资源所有权。我国是以市场经济为主体的国家,市场在国民经济发展过程中发挥基础性作用,矿产资源法也强调了“市场配置,公开公正”的原则,那么,基于受托责任的资产管理核算是反映受托责任履行情况的制度。各级政府及其相关主管部门需要建立矿产资源的资产核算制度。目前开展的矿产资源资产统计核算与编制矿产资源资产负债表是矿产资源资产核算的主要内容,要求各级受托管理政府机构做好资产核算工作和编制矿产资源资产负债表。
  2.3 矿业权是矿产资源资产核算的内容
  矿业权是国家依法设立对矿产资源勘查、开采活动关系进行调节的法律制度,是矿产资源法律关系的重要内容。矿产资源立法明确提出了要进行资产核算,因此开展基于各级政府的矿产资源资产核算是实现国有资产管理的基础。矿业权活动涉及国家所有矿产资源权益变化,涉及矿业权人权益变化,对矿产资源经营性资产开展会计核算,一是正确反映矿业权微观企业主体矿产资源资产状况和矿产资源权利义务;二是国家进行矿产资源资产管理活动的基础,有利于加强矿产资源开发利用的监督管理。
  2.4 基于矿区修复、法律责任的负债核算研究
  矿区修复是矿产资源开采活动过程的重要组成部分,矿产资源核算需要对矿区修复开展核算,矿产资源立法过程中都确定了其基本关系,《关于矿产资源中央与地方财权与事权关系的通知》中也明确了相关权利和责任。在矿产资源核算过程中,对开采前的矿产资源资产核算应该扣除承担的修复成本,在开采过程中应当核算矿区修复费用,在开采后未完成的矿区修复责任应当确认负债。矿产资源法规定了矿业权人生态修复的责任,对于应当修复而未予修复的责任确认为负债。在相关主体不履行责任和义务时有追究其责任的法律基础。
  三、基于立法角度完善矿产资源资产核算的建议
  矿产资源立法是调节矿产资源社会关系和行为规范的主要活动,应当作为我国开展矿产资源核算的依据。本文通过分析当前我国矿产资源立法,提出了完善矿产资源资产核算的建议。
  1) 矿产资源统计核算是矿产资源核算的重要内容。矿产资源是经济社会生产活动的要素资源,矿业也是国民经济的重要行业,国民经济核算离不开矿产资源核算,矿产资源立法中对建立矿产资源统计制度已经明确提出要求,其相关规定应该作为核算的依据。
  2) 矿产资源立法规定的所有权、矿业权等应该作为矿产资源资产核算的内容。矿产资源资产的受托管理责任要求科学管理和开发利用矿产资源。开展矿产资源资产核算是开展矿产资源资产管理的基础。在相关核算中对所有权、矿业权的规定应作为矿产资源资产核算的依据。
  3) 矿产资源立法中对矿区修复、法律责任作了明确规定,矿产资源资产负债核算应设置相关核算内容。针对自然资源资产负债表中负债内容核算的争议,应该充分考虑矿产资源法中矿区修复的法律责任,确定负债的核算内容。
  矿产资源是社会生产发展的重要物质基础。基于矿产资源法律所确定的相关权利和义务,实施矿产资源资产核算,是完善自然资源治理体系、提升治理能力的举措。“绿水青山也是金山银山”,绿色发展需要法律保障,矿产资源核算也需要以法律为基础。(中国矿业杂志)

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