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自然资源行政复议案件受理审查研究及疑难问题思考
发表时间:2020-04-30 来源:中国矿业报 作者:杨慧娟

近年来,随着新的《行政诉讼法》颁布实施,在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号)的具体要求下,行政诉讼立案登记制度、共同被告制度全面实施,全国行政复议案件数量大幅上升,其中自然资源领域的行政复议案件数量呈现持续激增、高位运行的态势。面对新形势新情况,结合最新司法审判精神,通过总结多年来自然资源部行政复议案件立案审查工作的实践经验,梳理自然资源部本级收到的行政复议申请的类型和特点等,归类提炼案件受理审理思路,从受理申请和立案审理等多角度对自然资源领域行政复议案件的受理范围进行了若干思考,进一步探索总结办案经验和规律。

一、行政复议受理范围与行政诉讼受案范围存在诸多不同

行政复议,是公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为违法或不当侵犯其合法权益,依法向主管行政机关提出复查该具体行政行为的申请,行政复议机关依照法定程序对被申请人的具体行政行为进行合法性、适当性审查,并作出行政复议决定的一种法律制度。行政诉讼是个人、法人或其他组织认为行政主体以及法律法规授权的组织作出的行政行为侵犯其合法权益而向法院提起的诉讼。行政复议和行政诉讼虽然都是化解行政纠纷争议的主渠道方式,但由于受理机关和审理方式的不同,在我国法治建设的道路上都发挥了重要作用,但两者也存在诸多区别:

一是行政复议和行政诉讼的受理机关不同。行政诉讼由人民法院受理,行政复议由行政机关受理。

二是行政复议和行政诉讼解决争议的性质不同。人民法院处理行政诉讼案件属于司法行为,适用《行政诉讼法》;行政复议是行政机关处理行政争议,属于行政行为的范畴,适用《行政复议法》。

三是行政复议和行政诉讼适用的程序不同。行政复议适用行政复议程序,行政诉讼适用行政诉讼程序。行政复议的审理程序更便捷、迅速、高效、廉价;行政诉讼的程序较之与行政复议更复杂、更完善,且需要的经济成本和时间成本都更多。

四是行政复议和行政诉讼的审查强度不同。根据《行政诉讼法》的规定,原则上法院只能对行政主体行为的合法性进行审查。但根据《行政复议法》的规定,行政复议机关可以对行政主体行为的合法性和适当性进行审查。

五是行政复议和行政诉讼受理和审查的范围不同。《行政诉讼法》第十二条和《行政复议法》第六条都对其受理案件的受案范围作了详细规定。行政复议的受案范围会大于行政诉讼的受案范围,审理范围更加全面和广泛。

六是行政复议和行政诉讼的监督模式不一样。行政复议与行政诉讼是两种不同性质的监督,两者发挥的作用各不一样。行政复议制度是充分发挥行政机关内部纠错的一种机制,是行政机关内部设置的一种法律制度,其目的是为了充分发挥化解行政争议纠纷的主渠道作用。从制度设计和审理实践看,行政复议是行政诉讼的前置阶段,在当事人选择行政复议救济途径之后,对行政复议决定不服的,仍然可以提起行政诉讼。

二、自然资源行政复议申请不予受理的主要情形

(一)不服自然资源部批准用地批复的审查

依据《行政复议法》第三条和《行政复议法实施条例》第二十八条之规定,我们认为,自然资源部向省级人民政府作出的批准用地的批复是国务院批准征收土地后,自然资源部以批复形式通知省级人民政府的行为,属于国务院批准征收土地行为的组成部分,申请人就此类批复提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件。

(二)不服行政机关作出的信访意见或信访行为的审查

依据《行政复议法》第六条和《行政复议法实施条例》第二十八条的规定,我们认为,信访意见和信访行为是行政机关依据《信访条例》作出的信访事项处理结果,申请人请求撤销信访意见或信访行为的,不属于行政复议的范围,申请人就此类信访意见或信访行为提出的行政复议申请,不符合行政复议受理条件。

(三)不服行政复议决定书及告知书等的审查

依据《行政复议法》第五条、第六条和《行政复议法实施条例》第二十八条的规定,我们认为,申请人对行政机关作出的行政复议决定书或行政复议不予受理决定书、行政复议告知书等提起的行政复议申请,不属于行政复议范围,不符合行政复议受理条件。

(四)不服行政机关作出的行政行为超过60日法定期限的审查

依据《行政复议法》第九条和《行政复议法实施条例》第二十八条的规定,我们认为,申请人自知道被申请人作出的行政行为之日起,明显已经超过60日的法定期限,不符合行政复议受理条件。

(五)与申请人无利害关系的行政行为的审查

依据《行政复议法实施条例》第二十八条的规定,我们认为,被申请人作出行政行为的相对人不是申请人,被申请人作出的此类行政行为不对申请人的权利义务产生直接影响,不符合行政复议的受理条件。实践中,行政机关作出的内部工作部署、指令或对某项具体工作的安排等行政行为,也可适用无利害关系的主张,作出不予受理的决定。

(六)不属于行政复议机构职责申请事项的审查

依据《行政复议法》第三条和《行政复议法实施条例》第二十八条的规定,我们认为,申请人请求确认行政机关某个具体的行政行为属于违法行为,或者请求调查某项具体的事项等,此类申请事项均不属于行政复议机构的职责范围,不符合行政复议受理条件。当然,不属于复议机构职责范围的前提条件是申请人复议的事项不属于该行政复议机关的法定职责范围。

(七)单独就某个规范性文件提起行政复议的审查

依据《行政复议法》第二条、第六条、第七条以及《行政复议法实施条例》第二十八条的规定,我们认为,申请人就某个具体的规范性文件单独提出的行政复议申请,不属于行政复议范围,不符合行政复议受理条件。

(八)不服行政机关作出的国家赔偿决定的审查

依据《国家赔偿法》第十四条第二款和《行政复议法》第六条以及《行政复议法实施条例》第二十八条的规定,我们认为,申请人就行政机关作出的国家赔偿决定不服提起的行政复议申请,不属于行政复议的受理范围。

(九)复议事项作出的行政机关属于不适格的被申请人的审查

依据《行政复议法实施条例》第十一条的规定,被申请人不是自然资源管理部门,不是适格自然资源部管辖的被申请人。依据《行政复议法实施条例》第二十八条的规定,我们认为,申请人的申请事项没有明确和符合规定的被申请人,不属于自然资源管理部门行政复议的受理范围。同时,针对此类情况,在实践中复议机关往往采取先行补正,如补正后申请人的复议申请仍不符合要求的才作出不予受理决定。

三、自然资源行政复议告知的主要情形

(一)不服国务院其他部门、省级政府行政行为的审查

依据《行政复议法》第十四条的规定,我们认为,申请人提出复议的行政行为有证据证明是国务院其他部门、省级人民政府作出的,行政复议机构就应当告知申请人依法向与之相对应的行政复议机关提出申请。

(二)不服省级人民政府作出的用地批复的审查

依据《行政复议法》第十四条和《行政复议法实施条例》第十三条的规定,我们认为,对经省级人民政府批准作出的征地批复不服,应当依法向有关行政复议机关提出申请。

(三)不服市县级人民政府作出的行政行为的审查

依据《行政复议法》第十三条的规定,我们认为,对市、县级人民政府作出的答复、复函、通知、公告等不服的,应当依法向有关行政复议机关提出申请。

(四)对县级以上政府工作部门作出的行政行为的审查

依据《行政复议法》第十二条的规定,我们认为,对县级政府自然资源管理部门作出的答复、复函、通知、公告等不服,应当依法向有关行政复议机关提出申请。

(五)对街道办事处等县级以上地方人民政府依法设立的派出机关作出的行政行为的审查

依据《行政复议法》第十五条的规定,我们认为,申请人对街道办事处等相关行为不服,应当依法向有关行政复议机关提出申请。

四、受理复议申请应当注意的几个问题

(一)重复复议申请的区分

同一申请人针对同一行政行为提出的多次、反复的复议申请,应当视为重复申请。在具体审查中,复议机构应当严格审查重复的范畴,不同申请人针对同一行政行为提出的复议申请,不属于重复申请的范畴,对待重复申请应当采取审慎处理的态度,严格落实行政诉讼中立案登记制的立法精神。

(二)投诉举报类复议申请的立案标准

近年来,投诉举报类案件成为了自然资源行政复议案件新的增长点。在立案时,我们应当严格区分申请人复议请求所要表达的真实诉求。在实践中,有一定数量的申请人提交的复议申请书中明确的复议请求为“确认行政机关不作为”,但事实主张中表达的是对行政机关投诉举报事项履职答复内容的不服,认为其提交的投诉举报事项应当省级自然资源主管部门自行处理,对转交下级办理的做法不予认可。此类案件,在立案时应当谨慎处理,可以采取电话沟通的方式口头询问申请人真实意思表示,在明确复议请求后予以立案审查;复议审理的核心应是围绕申请人真实诉求。

(三)同一复议申请中涉及多个行政行为在立案中应当拆分

针对同一申请人提出的一份行政复议申请中涉及多个行政行为时,应当按照“一事一申请”的原则对申请人下达一次性补正通知书,要求申请人对其复议申请进行拆分补正。一个复议申请原则上只能对一个行政行为提出,复议机关是针对某一个行政行为下达复议决定。实践中,还应当严格区分针对一个行政行为提出多项复议请求的问题。在立案后的审理过程中,复议机构应当围绕同一行政行为进行审理。

(四)5人以上的申请人应当推选复议代表人

实践中,我们经常收到群体性的行政复议申请,多则上千人,少则几十人,这类案件往往涉及征地、土地使用权等重大财产权问题。在对申请人提交的行政复议申请书进行审查时,应当严格按照《行政复议法实施条例》第八条的规定,要求申请人推选1至5名代表参加行政复议。

(五)复议审查程序中确有必要可追加第三人

依据《自然资源行政复议规定》第十七条规定,复议第三人的追加可以根据案件情况需要,由申请人提出申请,也可以由复议机构认定后予以追加。

(六)同一行政行为的复议案件审查可以合并审理

依据《自然资源行政复议规定》(自然资源部令第3号)第二十四条规定,我们认为,只要申请人反映的请求事项是基于同一行政行为产生的,即可判断为同一内容和同一理由,但实践中需要根据案件情况和申请人具体诉求来谨慎掌握。

(七)行政复议申请期限的起算

依据《行政复议法》第九条和《行政复议法实施条例》第十五条的规定,对行政复议的申请期限作出了明确规定,也对行政复议申请期限的起算作了明确规定。实践中,申请人对行政机关已告知诉权后,超过法定期限提起行政复议申请的,可依据上述规定,作出不予受理的决定。同时,告知诉权的行政行为起算复议诉讼期限可依据《行政复议法》第四十条规定,其依照了《民事诉讼法》关于期间、送达的规定执行。《民事诉讼法》第八十二条规定了期间开始的时和日,不计算在期间内。但是,大多数的申请人针对未告知诉权复议诉讼期间的行政行为提起行政复议,《行政复议法》中没有相关明确规定,未规定具体行政行为的最长申请期限。我们参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号)第四十八条、第六十四条的规定执行。申请人对不动产提出复议申请的,依据和参照《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定执行。同时,行政机关作出行政行为时应当主动告知申请人可以进行诉讼复议等权利救济。

(八)行政复议受理和审查中利害关系认定

关于行政诉讼法上的“法律上利害关系”的理解,总的标准基本上是行政相对方所诉求的合法权益与被诉行政行为具有法律上的因果关系,确实产生权利义务的实质性影响的,才构成利害关系。当然,作为利害关系人参加复议程序有两种情况:一是由复议机构根据案情判断指定;二是由申请人自行提出由复议机构审查同意。但实践中,对于利害关系的审查十分困难,易于把握不准,存在认定不准确导致败诉的风险,我们在审理中一般不主张善用利害关系。但是,诸如案件中有明显证据能够证明或者有相关司法判决予以佐证的,能够比较明确地认定没有行政法上的利害关系的,可以作出不予受理的决定。

(九)复议程序中的补正应当是一次性补正

实践中,申请人向复议机构提交的行政复议申请常常出现复议请求不明确、证据材料不充分等问题,复议机构对申请事项进行判断后会要求申请进行补正。《自然资源行政复议规定》(自然资源部令第3号)第十二条规定明确要求了一次性补正,且明确了无正当理由逾期未补正的,视为放弃申请,这解决了补正期间过长、补正材料不合格等导致无法结案的问题。

(十)针对群体性、普遍性纠纷和争议,在作出不予受理决定、告知书后,可转送地方处理进一步化解矛盾

近年来,自然资源部针对部分具有群体性、普遍性的复议申请作出不予受理、告知等决定后,逐一转送省级自然资源管理部门。通过转送行政复议申请,至少两个方面的好处:一是省级自然资源主管部门知晓了案件有关情况,会对苗头性、倾向性矛盾予以关注,积极将矛盾化解在基层,节省了行政资源;二是通过对个案的把握,挖掘了深层次问题,尤其是对违法查处类案件起到了较好的预警作用。□

(作者单位:自然资源部不动产登记中心<法律事务中心>)


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