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自然保护区内矿业权应该依法公平退出
发表时间:2017-09-22 来源:大成律师事务所

7月20日,中办、国办就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报。一时间,社会各界尤其是矿业界对自然保护区内矿业权清理、退出高度关注。有两个问题是焦点,一是不管探矿权还是采矿权,也不管处于自然保护区内何种功能区,是否必须全部退出?二是对退出的矿业权人是否应该给予补偿或赔偿,以及按照什么标准给予补偿或赔偿?笔者就此谈点看法。

  依法界定必须退出自然保护区的矿业权国家关于自然保护区内矿业权退出的相关法律、政策规定主要有,《自然保护区条例》第二十六条:“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动”;第十八条:“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地,应当划为核心区,禁止任何单位和个人进入;除依照本条例第二十七条规定经批准外,也不允许进入从事科学研究活动。核心区外围可以划定一定面积的缓冲区,只准进入从事科学研究观测活动。缓冲区外围划为实验区,可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。原批准建立自然保护区的人民政府认为必要时,可以在自然保护区的外围划定一定面积的外围保护地带。”环境保护部等十部委于2015年发布《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》(环发〔2015〕57号)第二条:“自然保护区属于禁止开发区域,严禁在自然保护区内开展不符合功能定位的开发建设活动……禁止在自然保护区核心区、缓冲区开展任何开发建设活动,建设任何生产经营设施;在实验区不得建设污染环境、破坏自然资源或自然景观的生产设施。”《矿产资源法》第二十条:“非经国务院授权的有关主管部门同意,不得在下列地区开采矿产资源……国家划定的自然保护区、重要风景区,国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地……”国土资源部2017年颁布《自然保护区内矿业权清理工作方案》,对自然保护区矿业权的全面清理作出了系统规划和安排,为下一步矿业权退出奠定基础。
  从以上规定可以看出,自然保护按功能划分为核心区、缓冲区、实验区,禁止在核心区、缓冲区开展任何开发建设活动,建设任何生产经营设施;在实验区不得建设污染环境、破坏自然资源或自然景观的生产设施。同时,新设矿业权严禁进入自然保护区。笔者认为,位于核心区、缓冲区范围内,不论是探矿权还是采矿权,依法必须退出。但是实验区内的采矿权甚至于探矿权,是否也必须全面退出?新设矿业权严禁进入自然保护区,是否必须包括实验区?再来看看地方政策。
  内蒙古内政发电[2017]28号文规定:“2019年12月底前,位于自然保护区核心区和缓冲区内的合法工矿企业要与具有管辖权的旗县(市、区)人民政府签订退出协议,按协议约定时限退出自然保护区,并限期完成生态恢复责任。位于实验区内合法的矿业权,限期退出自然保护区……2018年12月底前,探矿权完成退出70%,采矿权和工业企业完成退出30%;2019年12月底前,探矿权基本全部完成退出,采矿权和工业企业退出率基本达到70%;其余难度较大采矿权和工业企业于2020年12月底前基本完成退出。”该文还明确要求,各级自然保护区内不得新设矿业权。
  云南省国土厅等八部门发布的《关于开展矿业权联勘联审依法审批工作的通知》(云国土资〔2017〕44号)规定,“……将自然保护区……等重要地区划定为具有生态环境保护功能的禁止开采区或限制开采(勘查)区,矿产资源规划禁止区内严禁新设矿业权。严格矿业权审查审批管理,已有矿业权在矿产资源规划禁止区、达不到限制区准入条件的,依法不予办理矿业权扩大勘查开采范围、扩大生产规模、变更勘查开采矿种、变更开采方式等相关变更登记手续,依法不予受理探矿权转为采矿权申请;矿业权到期,未征得各类保护区主管部门同意的,依法不予办理矿业权登记手续。”不难看出,云南省对自然保护区内矿业权退出政策与国家层面规定基本一致。但是,对所有矿业权的所有审批事项全部实行联勘联审(笔者理解包括自然保护区内矿业权退出的审批或认定)的规定,是否符合《行政许可法》的原则规定和国家行政审批精简、便利的改革方向,值得商榷。
  河南省国土厅等11个部门发布《河南省各类自然保护区内矿业权处置工作方案》(豫国土资发〔2017〕129号)要求:已经确定范围自然保护区内的探矿权、采矿权,勘查开采范围部分与自然保护区范围重叠的,扣除与自然保护区范围重叠部分,并保持适当间距;勘查开采范围大部分或全部与自然保护区范围重叠的,依法有序退出。该文同时要求:严格禁止在自然保护区内新设矿业权。河南与内蒙古的做法也一致。
  从上面三省份政策不难看出,地方层面政策大多要求不论采矿权还是探矿权,只要位于自然保护区范围内(包括矿业权勘查开采范围大部分与自然保护区重叠情形),一律限期全面退出。同时,自然保护区内严禁新设矿业权。这与国家层面要求有微妙的差别,比如环发(2015)57号文第七条规定:禁止社会资本进入自然保护区探矿,保护区内探明的矿产只能作为国家战略储备资源。结合该文全文,言下之意,自然保护区实验区内财政资金投入的勘查项目是允许新设的。该文第二条规定:在实验区不得建设污染环境、破坏自然资源或自然景观的生产设施。这是否意味着实验区内矿产资源开采,只要环境保护严格达标,对自然保护区不构成污染或破坏,是允许的。同时,《自然保护区条例》第二十七条规定:缓冲区外围划为实验区,可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察等活动。两者结合起来分析,似乎理解为实验区只允许基本不产生污染物,对环境的影响几乎可以忽略的科研、教学、旅游、动植物繁殖等非工矿类生产活动,矿产资源的勘查开采应该禁止,更符合立法本意或宗旨。
  综上所述,笔者认为:一是自然保护区的界址和功能分区必须已经施划明确,才能对保护区内矿业权分区分类确定是否应该退出。二是自然保护区核心区、缓冲区内的矿业权必须退出。三是自然保护区实验区的矿业权,环发(2015)57号文给实践留下了一定的想象空间,但是,基于前面的分析,笔者倾向于应该退出,建议区分探矿权、采矿权,也与核心区、缓冲区矿业权退出区别对待,不搞“一刀切”。四是自然保护区核心区、缓冲区禁止新设矿业权,实验区内新设矿业权,环发(2015)57号文给实践也留下了一定的想象空间,同样基于前面的分析,笔者倾向于原则上禁止,公益性、基础性、战略性矿种地质调(勘)查等特殊情况例外(比如放射性矿种的勘查)。五是对于矿业权与自然保护区少部分重叠的情形,可以考虑在不影响自然保护区相关保护功能的前提下,根据《国家级自然保护区调整管理规定》等规定,适当调整自然保护区范围,避开矿业权,使矿业权反向“退出”保护区范围;或者调整勘查区块或者开采范围,变更勘查(采矿)许可证范围,使矿业权主动退出保护区范围。
  我国自然保护区建设在取得成效的同时,也存在很多问题。有的地方没有经过科学论证,随意划定自然保护区;有的地方因为各种创建活动,过分追求保护区面积的增加等。这直接导致这些自然保护区一是范围、界线不清楚;二是功能分区不明确;三是违反法定程序和权限审批设立,或者未经批准随意扩大范围。这又进一步导致两个问题无法回答:矿业权是不是在自然保护区内?如在,位于何种功能区?这两个问题不弄清楚,当然不能适用自然保护区相关规定,要求矿业权退出。对边界范围和功能分区不明确,甚至没有保护功能的自然保护区,笔者建议通过调整自然保护区范围,使部分矿业权合法化,从而达到“退出”的目的。
  公平合理确定补偿标准《物权法》明确规定探矿权、采矿权是用益物权,受法律保护。矿业权是经过行政许可取得的,根据《行政许可法》第八条:“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。”这些是基于行政信赖利益保护原则的重要法律规定,也是矿业权退出自然保护区应当给予补偿的高位阶上位法的直接法律依据。环发(2015)57号文第四条要求:“……对自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权和取水权,以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权,要分类提出差别化的补偿和退出方案,在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下,依法退出自然保护区核心区和缓冲区……”因此,国家层面法律、政策明确要求对自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权;以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立探矿权、采矿权这二类情形的矿业权退出给予补偿。再来看看地方政策。
  内蒙古提出“依法合理补偿”原则,补偿兑现与生态恢复治理挂钩。内政发电(2017)28号文明确:各盟行政公署、市人民政府要根据国家、自治区有关政策制定本地区自然保护区内合法的工矿企业退出补偿办法,由旗县(市、区)人民政府对符合补偿退出的企业组织实施补偿。符合补偿退出条件的工矿企业要按照生态恢复方案开展生态恢复治理,并与具有管辖权的旗县(市、区)人民政府签订补偿协议;旗县(市、区)人民政府对通过生态修复工程核验的企业予以分期兑付补偿,对未通过修复核验的企业不予补偿。各盟行政公署、市人民政府要结合本地区实际,在职权范围内综合运用财政、国土资源等相关政策,拓宽补偿渠道,完善补偿方式,保障补偿退出顺利实施。内蒙古的政策与其他省份对比,比较具体、合理、到位。
  按照环发(2015)57号文第四条规定的二种情形,山东省鲁国土资字〔2017〕250号文提出“分类提出差别化补偿和退出方案”原则,具体操作并无规定。
  上面所有法律、政策规定,补偿原则或标准基本是“依法、合理、差别化”。笔者建议:一是借鉴《国家赔偿法》第三十六条“……对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿”原则,对环发(2015)57号文第四条规定的二种情形矿业权人经过评估的直接损失给予补偿,比较符合《行政许可法》第八条规定,争取兼顾矿业权人合法利益保障与生态环境保护公共利益优先,相对公平,好操作。二是对于轻微违法情形,可以且已经整改到位的矿业权人,参照第一点确定直接损失金额,由负有补偿责任的政府或其部门与矿业权人协商确定补偿金额。三是对于严重违法情形,依法应当停产停业、注销、吊销矿业权证等生产经营许可或资质的,严格执法,矿业权限期退出,原则上不予补偿。
  以上三种补偿方式退出的矿业权人,依法应该承担相应的生态恢复治理责任,补偿款项的发放应该与生态恢复验收挂钩,确保补偿到位,生态恢复有保障,争取实现矿产资源勘查开发与生态环境保护的合理平衡。
  (作者系大成律师事务所高级合伙人、国土资源部首席法律顾问)

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